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第7部分（第1页）

摺?4有的时候，确实需要出现一丝明智的光芒，美国领导人应当认识到在当今的世界上，单凭惩罚性权力不会、也不能解决我们面临的最紧迫问题。

对于美国实现安全目标来说，国际组织的重要性远远超过了美国决策者的想象和美国民众的认识。联合国是美国许多对外政策精英讨厌的国际组织。这一国际组织的名声在美国已经降到历史的低谷，但恰恰是在此时，联合国对于美国来说比任何时候都更为重要。民调显示，不支持联合国的美国人占到半数多一点，这一数字是联合国成立62年来的最低点。15只有三分之一的美国人认为联合国是有效的国际组织。16对外政策界精英，无论是*党还是共和党，都迫不及待地抹杀联合国组织及其对国际和平可能做出的贡献。

即便联合国有其缺陷，但仍然在应对集体安全面临的威胁中发挥了重要作用。联合国的这些作用也维护了美国在全球的安全利益，尤其是在大中东这一世界最危险的地区。“9·11”以来，联合国在诸多危机中做出了有益的贡献：

在阿富汗，联合国在波恩进程中积极斡旋，形成了使哈米德·卡尔扎伊（Hamid　Karzai）得以建立政府的框架安排。正是这个政府将反对塔利班的各种分散力量联合起来。进而，联合国还发挥了关键作用，帮助阿富汗确立宪法和建立合乎民心的协商性进程以确保宪法的合法性。联合国还组织了阿富汗的全民选举，并在其后发挥了两个精干的谈判专家拉赫达尔·卜拉希米（Lakhdar　Brahimi）和琼·阿诺特（Jean　Arnault）的作用，引导阿富汗的政治谈判。

在伊拉克，联合国组织实施了2005年大选。根据布什政府的要求，卜拉希米设法获得了什叶派精神领袖西斯塔尼（Grand　Ayatollah　Sayyed　Ali　al…Sestani）对大选的支持，促成了2004年建立过渡政府的安排，而布什政府却无法做到这一点。卜拉希米在布什政府的要求下还秘密会见各种反叛力量人士，说服他们加入政治谈判进程。

在伊朗，国际原子能机构　（International　Atomic　Energy　Agency）一直站在第一线，提出透明化要求，并提供有关伊朗核项目的信息。联合国安理会针对伊朗核扩散活动对其进行制裁，目的是持续对伊朗领导人施加压力。这一施压行动有着两个目标：一是限制伊朗的铀浓缩能力，二是建立一个外交联盟，阻止伊朗发展核武器。

利益与秩序：美国与主要大国和新兴大国的关系（6）

在朝鲜，联合国安理会于2006年10月开始制裁行动，对朝鲜政府施加压力，并为2007年六方会谈签订新的协议打开了大门，17针对朝鲜核扩散行为对其采取制裁措施。到2008年中期，朝鲜停滞了钚的生产，当然，朝鲜半岛的全面去核化仍然是一个十分不确定的问题。

在黎巴嫩，联合国负责执行安理会第1559号决议，促使叙利亚撤出黎巴嫩。联合国负责对前黎巴嫩总理哈里里（Rafig　Hariri）暗杀事件展开专门调查。2006年，联合国在黎巴嫩部署了15000人的维和部队，以确保以色列－黎巴嫩边界安全，同时也可以使以色列和真主党（Hezbollah）不失脸面，防止了敌对双方可能发生的经久不息的战乱。

在苏丹，联合国部署了12000多人的维和部队，以便执行北南双方的和平协议。联合国还通过共和党参议员约翰·丹福思（John　Danforth）进行斡旋，这一行动也得到了布什政府的大力支持。在达尔富尔，科菲·安南和现任秘书长潘基文（Ban　Ki…moon）都声明支持采取有效行动，制止杀戮和暴行。联合国还与非盟一道部署了联合维和部队。

在利比亚这个与美国有着重要历史文化纽带的非洲国家，联合国部署了17000人的维和部队，组织了新的选举，选出埃伦·　西尔利夫·约翰逊（Ellen　Sirleaf　Johnson）为利比亚总统。这是非洲第一个当选总统的妇女。

在海地，联合国部署了6000人的维和部队，再次试图在这个距离美国很近的动荡岛国实现稳定。

除了联合国以外，其他国际组织也帮助美国实现重要目标。联合国在阿富汗实施政治任务的同时，北约派遣了40000名士兵，打击卷土重来的塔利班，保护新诞生的阿富汗政府。国际原子能机构提供了有关核扩散威胁的重要信息。经济合作与发展组织（Organization　for　Economic　Cooperation　and　Development，以下简称经合发组织）成立了金融特别行动小组，这是一个截断恐怖主义分子财源的重要机构。世界卫生组织　（World　Health　Organization）　在控制严重的非典（SARS）传染病方面起到了至关重要的作用，在抗击可能成为致命性传染病的禽流感中也一直站在第一线。

为什么美国公众不知道这一切呢？对此问题有简单和复杂的两个答案。简单的回答是：美国目前的政治焦点是伊拉克。2003年，布什政府把联合国描绘成无效无用的国际组织，原因是联合国安理会没有赞成美国政府入侵伊拉克的方案。布什政府称入侵伊拉克是为了制止萨达姆·侯赛因使用大规模杀伤性武器，据说伊拉克秘密储备了这类武器。现在，美国政府官员中几乎没有人回过头来承认伊拉克没有大规模杀伤性武器，承认联合国核查机制是成功的，承认联合国安理会做出的决定是正确的。如果当时美国遵守了安理会的决定，就不会使自己和另外一些国家陷入伊拉克战争的泥潭，伊拉克也不会出现业已形成的恐怖主义网络。虽然联合国做出了这一系列的贡献，但在美国百姓心目中联合国的形象是与失败联系在一起的。

另外一个答案是比较复杂的，涉及克林顿和布什两任政府。克林顿和乔治·W。布什都没有提出在世界转型时期建立什么样的国际秩序的蓝图，都没有解释联合国怎样发挥了重要的作用、为什么会发挥这样的作用。过去20年里，缺乏战略远见和清晰的政策使得右翼保守分子和媒体得以对联合国展开持续不断的攻击。有的时候，几位美国驻联合国大使也加入攻击这一国际组织的阵营。这几位大使关心的不是怎样改革联合国组织，而是通过指责联合国提高自己的名声。唱高调的人总是引用媒体头条刊登的联合国失败的事例，很少透过这些事例认识联合国每天都在帮助美国实现自身的利益。　txt小说上传分享

利益与秩序：美国与主要大国和新兴大国的关系（7）

美国为了满足自身安全的需要，每天都要依赖国际组织，所以应当加强和革新国际组织，并且应当创建新的国际组织。在这个地区差异很大的世界上，要想解决关键的安全问题，包括伊朗和朝鲜的核扩散，黎巴嫩、苏丹、阿富汗、刚果和海地等国的和平与稳定等，从根本上都要依靠国际组织来获取合法性、影响力和国际资源，比如提供维和部队。但是，这些国际组织面临严重的能力不足。比如，在行动层面，联合国维和能力已经捉襟见肘、达到极限。北约的维和机制也有重大缺陷，这在阿富汗的行动中已经显现出来。联合国和北约都没有有效机制来部署非军事人员，使其承担重要的维护治安、法治和辅助治理事宜。联合国的预防性外交和斡旋活动能力不足，其和平建设机构繁多，缺乏统一的宏观规划，在诸多部门和机构之间缺乏协调。实施安理会决议的强制性行动取决于安理会常任理事国是否能够达成一致，所以执行起来障碍重重。联合国是一个决策机构，但往往因为不能就面临问题达成一致而无法采取行动，或是因为不能形成共同立场而无能为力。

这些国际组织面对两个问题，都必须予以认真对待。第一个是实质性问题。现在对和平与安全形成的威胁具有跨国性质，因此需要国家之间加强合作，并且需要达成包括私营部门在内的新的协议。第二个是政治问题。联合国和其他全球组织仍然反映了“二战”之后的国际实力分布。一些重要的联合国成员国家由于感到自己在联合国决策过程中无足轻重而变得沮丧起来。日本是对联合国预算投入第二大的国家，所缴会费比中国、法国、俄罗斯和英国这几个安理会常任理事国的总和还要高。世界上三个最具活力的国家——巴西、印度、中国——只有一个是安理会成员，没有一个是八国集团成员。如果要说服这些强大的联合国成员加大对重振国际组织的投入，就必须说服它们，让它们相信，加大对国际组织的投入是符合它们自身利益的。

虽然联合国的局限性有目共睹，但是，当今安全挑战的规模之大、性质之复杂，地区安排和联盟合作都还未能表现出足以取代联合国、应对这些威胁的能力。北约在阿富汗遭遇的艰难困苦、欧盟在刚果和中非共和国的举步维艰、东盟面对缅甸问题的无能为力、非盟对苏丹和非洲之角问题的无可奈何——诸多例子都说明了这一点。

恰值美国需要更加强大的国际组织之时，美国自“9·11”以来的政策却促使许多国家抵制原本能够加强国际组织的改革。2005年，布什政府改变了政策，认为改革联合国符合美国利益，于是开始商谈一系列热点问题，为2005年世界首脑会议做准备。约翰·博尔顿（John　Bolton）当选为美国支持联合国改革的代言人。而博尔顿对联合国持肆无忌惮的批评态度，自然无法使人相信美国支持联合国改革进程的诚意。尽管如此，美国参与的一些活动还是有助于联合国改革目标的实现。但是，联合国改革的许多目标都处于停滞不前状态，创建和平建设委员会（Peacebuilding　mission）等新机构的承诺，以及确立保护公民免于大规模暴行的责任等新的规范，都没有落实到位。执行承诺不到位的状况反映了包括美国盟国在内的许多国家对加强联合国作用很不情愿，因为它们认为，联合国改革只不过是美国的一种手段，以便借多边主义之名，行单边主义之实。　。。

利益与秩序：美国与主要大国和新兴大国的关系（8）

在这一点上，伊拉克战争的确投下了深深的阴影。其实，在过去五年里美国与世界互动的方方面面又何尝不是如此。布什政府以前曾经宣布，在21世纪相当长的时期内继续保持美国的超强实力是美国国家安全的目标。后来，布什政府向联合国安理会提交了虚假和误导性的情报，在没有安理会授权的情况下发动伊拉克战争。我们曾经与一位美国外交官交流过，用他的话来说，“美国丧失了信任”。美国对国际组织做出了贡献，比如现在联合国维和部队的规模是史无前例的，组建维和部队费用的26％是美国提供的；再比如像美国在非洲帮助应对艾滋病等威胁，在世界其他地方也开展类似的活动。但是，即便是这样的活动，也受到了人们的怀疑。

美国的强制性实力是无比强大的，所以，其他国家自然不愿意采取行动或是结成联盟来抗衡美国实力。但是，也很少有国家愿意加入到美国阵营之中。即便当它们不得不这样做的时候，也需要找到一个理由，比如驯服蛮横无理的怪兽、削弱怪兽可能造成的危险等等。但是类似理由已经不能服人，这在英国已经得到证明。根据有二。其一，英国未能约束美国的外交政策；其二，英国政策在诸多本国民众以及政府官员中不得人心。而与布什政府关系密切的英国首相托尼·布莱尔　（Tony　Blair）　则在政治上遭受了惨重的损失。

许多国家既不愿意与那些声名不佳的反美国家（伊朗、委内瑞拉、叙利亚）为伍，也不愿意支持美国的政策和倡议。于是，这些国家便采取了“软制衡”战略。这种战略质疑美国政策的合法性，不承认美国政策包含合法的义务，这样就削弱了美国根据自己的需要对它们提出的合作要求。许多国家愿意看到联合国成为一个全球对话平台，大家可以在这里自由地批评美国违反国际规则的行为。它们并不指望联合国成为一个解决问题的重要组织，尤其是不愿看到联合国成为解决美国问题的机构。

美国若要得到其他国家合作、加强国际组织，就不能将国际组织仅仅视为美国对外政策的工具，不能为了最大限度地实现美国短期政治利益而对国际组织想用则用、想弃则弃。对于美国对外政策来说，国际组织当然是有用的工具，所以才要予以加强。所有国家都会意识到，美国以及其他所有国家的行为从根本上说都是为了实现国家利益的，没有一个国家会幼稚到连这个道理都不明白的地步。

但是，单纯“工具论”的观点有两大缺点。首先，再好的工具箱也不可能提供关于秩序的全景蓝图。没有大家共同认可的蓝图，旨在促进全球安全和繁荣的国际组织和国际关系就会失去方向，而这一蓝图的根基在于本书提出的负责任主权理念。第二，如果世界质疑美国的意图或是怀疑美国的承诺，那么，美国就无法赢得其他国家的信任，也就无法建立国际秩序。在美国之外的各个地域，人们深切期待美国能够承诺建立基于规则的国际体系，能够承诺遵守国际规则，能够持之以恒地支持国际组织。坦率地说，即便是对美国友好的政府也反对美国对国际组织的工具性利用，即当国际组织符合美国利益时就加以利用，当国际组织不符合美国利益的时候，就弃之不顾（并且恶言相加）。　txt小说上传分享

利益与秩序：美国与主要大国和新兴大国的关系（9）

美国如果不是仅仅将国际组织视为自己的政策工具，而是切实支持国际组织，就会因之加强自身的全球领导能力。美国是全球体系中最强大的国家，促进国际秩序符合美国利益。国际秩序可以使权力合法化，保证弱国免受强国的欺凌，并将权力和原则结合起来，以便使其他国家可以放心地接受强国的领导，而不是联合起来制衡强国。但是，这样的国际秩序必须得以构建和巩固，维护这样的秩序所需要的国际合作需要持续有效，而不能成为任何大国的权宜之计。

国际体系的领导需要为人表率、需要享有良好的声誉。我们要建立基于规则的国际秩序，在这样的秩序中使用权力需要具有合法性。最强大的国家在服从国际规则方面不能随心所欲。如果世界上其他国家遵从国际承诺、进行自我克制，美国就会得益。但美国自身也必须信守承诺。这些问题涉及美国与印度、巴西和南非等新兴大国关系的实质。在美国与中国的相对权力地位发生变化的时候，这些问题也关系到美中关系是走向冲突还是保持和平竞争。中国和印度是认识到国际秩序、国际规则和国际组织符合自身利益，还是对其置之不理？如果是后者，则会伤害美国的未来利益。

在美国外交史上有着重大的自我克制案例。罗斯福总统和杜鲁门总统十分明白，美国自愿限制单边实力在国际上是具有重要意义的。杜鲁门在1945年旧金山召开的联合国大会最后一次全会上说：“我们都必须意识到，无论我们的实力多么强大，都绝对不能为所欲为。”18在国际贸易领域，美国同意进行自我节制，遵守世界贸易组织的决定。世界贸易组织及其前身关贸总协定也确实是很好的实例，说明强国理解损人利己的贸易政策会带来灾难性的后果，因此它们愿意建立国际制度来约束国家行为。结果是美国经济也从这样的国际制度中获得了巨大的利益。

问题的另一面：美国领导的必要性

一方面，美国决策者需