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第4部分（第2页）

＇7＇　《朗潜纪闻·三笔》卷3。

＇8＇　《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二九册，338…341页；又，乾隆八年十月，甘肃巡抚黄廷桂奏请清查欺隐，得旨：宁可留有余于小民，不可为钱粮起见。况所加者，又不过太仓一粟，九牛一毛哉。

＇9＇　乾隆五年七月甲午，《高宗实录》卷123。

＇10＇　乾隆五年十一月初八江南道监察御史金溶奏“陈培国脉裕民生六项事宜事”：（圣祖仁皇帝）决定编审所添之丁，永免完纳丁银，请援照此例，令地方官鼓舞穷民，令其开垦，明白晓谕，概行永免升科；不过，他依然希望新开垦土地数字能够继续报告上来，申妙同学提供的档案史料（04…01…35…1381…006）。

＇11＇　参见梁方仲编著《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社，1980，乙表61。

＇12＇　详见《清朝文献通考》卷4。

＇13＇　《石渠余纪》卷4《纪劝垦》。

＇14＇　乾隆三十八年十二月戊子谕，《高宗实录》卷978。

5。永不加赋政策的完结

被边缘化的传统政策，除土地开垦以外，还有传统的赋税蠲免政策。

清人入关之始，即揭示了“不加赋”政策，并作为一条“祖训”留存下来。但苦于战时经费不足，三藩平定以后，方得以实施。仅康熙一朝，即免除税银一亿四千万两有余。

康熙五十一年，决定“滋生人丁永不加赋”，把丁银固定在当年水平。雍正年间“摊丁入地”，丁银全部摊入田赋，一举取消了历时数千年之久的人头税（吾人亦可称之为十八世纪“现代化”的措施之一）。

乾隆初年，一面废除了各地大量的杂税负担，同时，“永不加赋”的原则又被推广到田赋方面。雍正十三年十月，朱轼曾疏请“民间田地丈量首报，宜一并永远停止”。次年临终遗疏，复言：“国家经费，本自有余，异日倘有言利之臣，倡加赋之说，伏祈圣心乾断，永斥浮言，实四海苍生之福”。＇1＇其奏疏曰：

夫地丁二项本属一例，从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛，特命编审之年，但查人丁户口之数，不必加增丁银，著为定例。则民间田地正赋既有定额，何用苛求。……若此区区报垦之粮，于国赋曾何加于毫末乎？臣愚以为不但丈量不可行，即劝令据实自首亦可不必。＇2＇

提出“地、丁二项本属一例”，丁银既已固定，田赋何必继续报增？清代的土地开垦，本意本非为增加税收，＇3＇；雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：指雍正元年鼓励垦荒谕），总以开垦为足民本计，非欲增收课赋。”朱批：“嘉是览之”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，25册955页）；乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏：“朝廷恩意，惟在尽地利以养穷民，不在复荒额而增赋税”（第一历史档案馆档案，1143号）。）如此则不仅不须清查田亩，而是直欲将“田赋”也像“丁银”一样固定化了。

朱轼的建议，经乾隆四年的再度讨论，对乾隆五年“零星地土”、“免其升科”的决定，起到了极其重要的作用。同时，它也标志了清初“轻赋”和“不加赋”的政策，中经康熙朝的“滋生人丁永不加赋”、雍正朝的“地丁合一”，到乾隆初年，终告完成。

尽管后代经济史家对清代这种固定预算制度非议颇多，但它却成为清代一大“德政”。另一方面，政府又像康熙朝那样开始普免田赋，其中第一次即发生在乾隆十年，《巢林笔谈》：

诏下之日，万方忭舞。自上嗣服以来，大赦积逋，再减浮赋；岁收稍薄，辄费天庾；水患偶乘，动支国帑。天地犹有憾，皇仁蔑以加矣。＇4＇

据统计，乾隆朝各项蠲免，前后共达白银二亿余两。＇5＇但就经济发展、解决人口问题来看，蠲免政策就显得不够积极，方向也不够明确，因此不能没有一套经济发展的对策出台。

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＇1＇　《清史稿·朱轼传》。

＇2＇　乾隆四年十月二十五日讷亲奏，国家第一历史档案馆档案，户科0059。

＇3＇　如雍正二年闰四月在署广西巡抚韩良辅奏折上的朱批：“此奏之可嘉，不可尽述。此开垦一事，……只要以百姓作利为念，钱粮起科皆末节也”（中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》，2册947页　　＇4＇　龚炜：《巢林笔谈》卷4。

＇5＇　周远廉：《乾隆皇帝大传》，河南人民出版社，1990，页69；白新良则认为共有二亿三千万两，《乾隆皇帝传》，百花文艺出版社，2004，页166；亦有学者提出一亿四千万的数字，大约是将五次普免的银两数目，误认为总共蠲免的数额了，之外尚应计入三次漕粮及其他各种蠲免的数字。

6。新的农业发展政策的形成

在传统政策被边缘化的同时，一套新的人口对策，即农业发展政策形成了。它不是针对明清鼎革之际的“恢复时期”，而是为以后的“和平时期”，特别是在人口日增，耕地开发殆尽的情况下，为如何发展经济寻找出路的。

发现人口问题之后，圣祖曾说：“户口殷繁固是美事，然当预筹安养之策”。是后清廷一直积极寻找相应的经济对策，如欲农民改变“但狃于种地”的旧习，重视农耕以外的他种经营，因地制宜，发展畜牧业（康熙五十五年谕）。又提倡农桑之外，发展“山泽园圃之利、鸡豚狗彘之畜”，从多方面展宽农业的经营方向（雍正二年谕、《圣谕广训》），等等。

乾隆二年五月庚子，令编纂农书《授时通考》（乾隆七年成书），以农桑为致治之本。同时，谕王大臣等：

良以食为民天，……而黍高稻下之宜，水耨火耕之异，南人尚多不谙，北民率置不讲。此非牧民者之责，抑谁之责欤？命重农务本，将见俗返醇朴，家有盖藏，然后礼乐刑政之教，可渐以讲习。

乾隆三年十二月，上谕：

《周礼·太宰》以九职任万民，其二曰园圃毓草木，可以知所当务矣。……小民识见短浅，不能虑及久远，必须良有司感之以至诚。使官民上下，情意流通，有言必信，奉令承教，出于自然。行之既久，渐臻家给人足之风。

因河南一年种树一百余万，“安见豫省之法，不可仿行于他省耶”，训督抚董率州县，尽心民事。

先是，乾隆元年三月，礼部尚书杨名时奏荐七人留心经学，可备录用。即调来引见，用为国子监属员，其中即有主治《周礼》的拔贡生官献瑶。＇1＇至乾隆七年，已为编修的官献瑶进呈经史，＇2＇内称：

《周官·太宰》以九职任万民，其生财最多者莫如农，而又兼修园圃、虞衡、薮牧之政。俾山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。

主张于南方山林丘陵、江淮大薮大泽、北方地宜果蓏之地，复兴《周礼》之法。

六月二十六日，军机大臣等奏，查《周礼》任地养民之制，最为综密。今官献瑶奏称，江西、岭南与淮南、燕齐一带地方，或山童林赭，弃为不毛，或极望弥漫，一无出产。虽未必该地方一律多同，但所请修举园圃、虞衡、薮牧之职，似于筹画民生之计，不无裨补，昔（汉代循吏）黄霸治颍川，课民耕桑外，兼令种树畜牧，岁屡大穰。龚遂治勃海，专劝农桑，计口种榆薤葱韭若干，家畜二母彘五鸡，郡以富实。如是山林川泽丘陵之民，可广收树畜佃渔之利，自当讲求经理，以裕民生。＇3＇

翌日（甲寅），上谕：

《周礼·太宰》以九职任万民，一曰三农生九谷，二曰园圃毓草木，三曰虞衡作山泽之材，四曰薮牧养蕃鸟兽。其为天下万世筹赡足之计者，不独以农事为先务，而兼修园圃、虞衡、薮牧之政。故因地之利任圃以树事，任牧以畜事，任衡以山事，任虞以泽事。使山林川泽丘陵之民得享山林川泽丘陵之利。

即是一篇政策宣言，也是一篇学术总结，成为以经术指导政事的典型。面对人口日多，不得不讲求“经久优裕之法”，实现可持续性增长，国家承平日久，生齿日繁，凡资生养赡之源，不可不为亟讲。……俾地无遗利，民