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第六十九章 深思（第1页）

陆政东放下了电话，电话是马新忠打来的，马新忠在电话里透露了一些情况，常委会上可能要讨论一些人事问题，省委组织部正在进行积极的研究，包括西原市局局长、东河市、天化市都会有一些厅级干部的调整，调整范围不算大。

组织部列出的西原市局局长首选人选是辛安市的政法委书记兼任市局局长杜海涛，这个人陆政东是有所了解的，

这个人是从农村村支书起步，历任乡镇级书记、县长、县委书记，以身作则，坚守清正廉洁，更重要的是还非常有能力，在各个位置上都干得很是不错。

至于转行进入公安系统也很偶然，当年辛安治安形势恶化，而辛安公安队伍和一些违法犯罪分子千丝万缕，急需一个有原则、能力强的外来者来领导，杜海涛在县委书记任上不但其他工作做得好，全县治安工作也是全市做得最好的，由此进入市委的视野，杜海涛也不负众望，上任一年大力整肃公*安队伍，采取了一系列打击违法犯罪，取得了良好的效果，使辛安成为贝湖治安情况最好的城市之一。

这样一个人选，姚志铭和罗善政都可以接受，陆政东也觉得比较合适。

不过对此，陆政东并没有对此有想象中的高兴，一来，这是他意料之中的事情，对于周书明把控的人事权他需要一步步的挤牙膏一般慢慢争取，二来搬开石中军只是一个开始，有利于对石中军进行调查。但这也仅仅是一个开始。后续该如何进行。还是破费思量的。

而更让他没有太过高兴的是由发现的公*安系统的问题，不由就想到了今后十年中政法系统出现的那些惊天动地的事情，让他也想到了依法治国的迫切性，这些天他专门找来了大量关于法治治国的各种文件以及学术著作，

而眼下似乎却是走上了弯路，现在的公*安系统权力越来越大，政法系统也是权力越来越大，特别是政法委以及书记兼任公*安首脑也是有争议的。

政法委到现在如此集权也经历了一个演变的过程。

政法委从建国就有。当年全国政协通过《中央人民政府组织法》，该法第5条规定中央人民政府委员会组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署，即政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署都是中央人民政府的分支机构。在这一制度框架下，政务院、最高人民法院、最高人民检察署联合发布《关于省以上政府建立政法委员会的指示》，此后，中央、省级、地区三级政府内都设立了政法委员会。这个“政法委员会”是在《共同纲领》体制下设立的政府机构，而非党的机构，算是政法委的前身。

一九五四年宪法生效后，政权结构发生了重大改变，它由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人民代表大会制。在人民代表大会制度下，政务院变成了国*务院。法院、检察院不再是中央人民政府的分支，而是独立的司法部门。这一宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入，因此政府的政法委员会制度一度消失。

现行的党委政法委员会制度直接发端于一九五六年的“中央法律委员会”，规定的**中央法律委员会的任务是**中央交办的工作，主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问题，并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组，各有关机构的党组直接向中央负责，向中央请示报告工作，并不向**中央法律委员会报告工作，这表明其只是一个秘书性质的机构，而且只设在中央一级，**中央法律委员会与法治国家并不存在矛盾。《共同纲领》体制下集权的政府政法委员会向**中央法律委员会的转变，表明了一种法治的倾向，起码在地方上，法院、检察院是独立的司法机关。

但是两年后事情发生了实质性的变化，在大*跃进中成立的中央政法小组成为一个集中决策权（立法政策）与执行（司法）权的机构，这是一个高居于宪法设立的公检法之上的不受约束的组织。

从此，开始形成了党政不分的一元化体制，从这开始，县以上各级党委都成立了政法小组，政法小组不仅“协调”公检法的关系，而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。

而在一九六零年，最高法、最高检和公*安部合署办公，并由公*安部统一领导，这两个措施无疑与十年动乱存在因果关系，文*革期间，党委被踢开，政法机关被砸，中央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后，它就连形式都不存在了。

历史终于翻开了新的一页，粉碎四人帮之后，中*央批准成立中央政法小组，协助中央处理最高法、最高检察、公*安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。而在文件中明确规定新成立的政法小组的主要任务是“研究工作中带有方针、政策性的重要问题”，它与最高法、最高检、公*安部、民政部的关系由“领导”变成“协助，当时的中央已经决定摆脱文*革前政法小组一元化的老路，这个新的政法小组是上述政治机构的“智库”或助手，虽然强调党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此。中央决定取消各级党委审批案件的制度。……党对司法工作的领导。主要是方针、政策的领导。

各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法。不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法，这是对一九五六年体制的回归，而不是对五八年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改革开放以来开始寻求依法治国的开端。

不过没有多久，各地也建立了政法委员会，政法委员会的领导班子、机构普遍建立。虽然并没有明确党委政法委员会是党委的职能部门、领导政法工作，但是它实际上已经在发挥党委职能部门的作用，已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。

这显然不符合总设计师的思路。因此在实现党政分开作为政治体制改革的首要目标与突破口的十三大，报告指出，长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。

[16]作为贯彻十三大报告的重要一步，中*央决定中*央政法委员会，成立中*央政法领导小组。政法小组的职能较政法委员会大大削弱，它一般不开政法工作会议，不发文件。体现了依法办事、党政分开的精神。这是国家走向依法治国重要一步。不过，大多数省级以下党委政法委员会并没有来得及撤销。

就发生了众所周知的事情。因而恢复了中*央政法委员会，不过当时中*央还是坚持了党政分开的原则，要求，政法委员会恢复以后，仍然要贯彻党政职能分开的原则，从文件所列举的政法委员会五项任务来看，也是“宏观指导”性质的，特别强调办案由各部门依法各司其职。磕随后几年间，政法委员会几次扩权，与此同时，各级政法委员会的编制也不断扩展，权力不断强化。

与此相应，实践中政法委员会、尤其是基层政法委员会干预司法的情况日趋严重。由于政法委的活动缺乏法律和程序依据，它的活动主要由书记说了算，因此，它的第一把手由谁担任就特别值得注意。在实践中，政法委书记通常由公安局长担任，在这一体制下，实际上使法院、检察院成为公安的下属机构，是向一九六一年规定的公检法“三家合一”制度的回归，造成事实上的公*安领导法院检察院。

政法委的存在在特定的时期起到了特定的作用，但这样一再加强政法委的权力和公*安的权限，带来的负面影响也是不容小视，特别是从看远看，这样的负面影响特别大。

一再加强政法委的权力目的是为了维稳，而事实上加强政法委的权力其实也是在破坏稳定，加强政法委的权力，这就涉及到法院与地方党委，尤其是书记和政法委书记的关系问题，比如党委负责人，尤其是党委的政法委书记，现在各地一些做法，似乎是让地方党委来自主决定解决纠纷是依照法律规定办还是按他们的意愿办。因为，不少地方的党委领导人，往往是当他们感到法律的规定与自己的意愿不合时，就让法院把法律的相关规定丢在一边，可以插手个案办理、先定后审，让法院审理形同演戏走过场。

在政法委书记与公安首脑两职合一的情况下，办理重要刑事往往是警方主导法院的审理结果。在有些地方，如果地方党委书记特别缺乏法治意识，他们甚至可以和尚打伞，无法无天，让法院近乎完全按照他们的意志或指示办案，地方对司法个案的干预，几乎从来不是开党委会或常委会讨论决定的，几乎都是其负责人个人或其下属的政法委决定的，这在形式上就连地方党委的领导都算不上，更谈不上党的领导，谈不上依照法律规定独立行使审判权，冤假错案在所难免，一些重大的冤案背后往往就是这样协调讨论出来的，还有劳教制度被越来越宽泛的、随意执行，造成极为不良的影响。

审级独立不独立，即上级法院不得左右下级法院的裁判。其实，我国宪法的规定在这方面是比较接近其他法治国家的。按照我国宪法。上下级法院之间是监督与被监督关系。不是领导与被领导关系。上级法院不应干预下级法院依照法律的规定裁判案件。但可惜这一点基本上没有得到贯彻，在实践中把国家上下级审判机关之间的监督与被监督关系逐步扭曲成了国家行政机关之间的领导与被领导关系，使地方各级法院的审级独立受到了近乎毁灭性的破坏。以致最高法院、高级法院动辄向下发文件、发指令，或由政法委领导人、法院院长出面发表讲话，向各级法院和法官提各种要求。其后果之一，是各级法院在很大程度上已不再是依照法律规定独立行使审判权，而是按照内部文件、指示、指令、领导讲话和甚至暗示行使审判权。

而法院和其他国家机关的关系，宪法让法院依照法律规定独立行使审判权。不受行政机关干涉，但行政机关事实上管着法院的人事编制，管着它的财务预算的编制，这实际上是给行政机关干预司法提供了一种客观条件。

这也给了讲人情、讲关系、权力寻租极大的空间，甚至在有的地方，决定一个案子的成败不在于你是否占据法理，而是找不到得到关系，或者关系够不够硬，导致严重的司法腐*败。

而这样的另一个严重后果是直接导致司法的权威和公信力急剧下降，特别是在经济社会日益增多。涉诉案件逐年猛增，冤假错案的当事人要上*访。就算不是冤家错案，而是根据事实作出判决，自己怀疑被冤枉的当事人也会上*访——因为他们对判决缺乏基本的信任。

这也是这些年涉诉上*访成为和拆迁上访并列的两大上*访主体，并有愈演愈烈的趋势，到后面，维稳工作成为很多地方的重点工作，下到村镇、居委会、街道办，上到县市，无不耗费大量人力财力进行来解决上访问题，事实上只是把人暂时拦住，这些人员没有解决问题的职权，自然很难把问题真正解决，事实上难以收到明显的效果，甚至还因为上级的高压政策而采取诸如被精神病，随意劳教、殴打等等过激手段，而引起舆论的哗然。

更为严重的是在压缩到一定时间后又会强力反弹，让各级政府疲于应付不说，又会产生很多问题，治标都治不了，更谈不上治本了，前面的事情没有解决，后面又在持续发生，这样的状况暗藏着对社会稳定的威胁。社会没有一个中立的、有威信的仲裁机构，如果没有有公信力、有权威的司法在冲突双方或各方居中裁判，各种纠纷就很难最终得到解决，这样积累下去时一件相当危险的事情。

作为一个领导干部，特别是高级领导干部，对于一些重大的问题不能人云亦云，而是应该有自己独立的判断和一个基于长远发展和全局高度对有些事情深入思考，要尽可能的想得长远一些，想得周全一些，这是一个高级领导干部应具备的一个重要素质。

在陆政东看来，虽然加强政法委的权力在短时间可以起到一定的效果，但从长远来看，有种饮鸩止渴的感觉。

还是要坚定不移的走依法治国的路子，必须得是在党的领导之下做到尊重最根本的**——宪法，这是最基本的一点，连这一点都做不到，更谈不上其他料。

而权力越来越大的政法委在这一点上地位非常尴尬，现实中的政法委显然和宪法规定的审判不受干涉是背道而驰的。

这实际上也是如何理解党的理解的一个问题，党已经领导全国人大及其常委会把自己的各种重要主张都写进了宪法和法律，这就在法律生活领域实现了其政治领导。因此，法院严格适用法律就是落实党的领导。另外，各级法院组成人员都是执政党推荐给相关人大选举或循宪法规定的路径推荐给人大常委会任命的，这就实现了党对司法的组织领导，党的这些领导方式已成政治制度，再在其上增加一个强大的政法委，这看似加强党的领导，实际随着政法委的不断扩权，特别是当它事实上成为政府以上的政府，法院以上的法院。各地在维稳的旗号下埋下了更大社会稳定的隐患，实际上有时候起的作用是相反的。

在陆政东看来，这些年在司法上还是实施了很多改革，也有很大进步，不过随着时代的发展，这还显得不够，政法委的削权是司法改革，司法树立威信和公信力的必然选择，也是最大和最容易的一个突破口，然后才谈得上审判制度的改革，当然这也需要有一个认识的过程，需要一个契机，这还需要七八年到十年的时间。

在这样的时机没到之前作为专家学者这些可以讲，而作为政府官员还是高级领导谈这个事不合适的，搞不好就会被一些人给扣上一顶“否定党的领导”的大帽子，但即便是这样也不是不能有所作为，这样的事情只适合做，而不能讲，比如在依法行政方面，他也可以推出一些措施，比如也可以和政法委书记邱忠浩谈一谈，让其尽可能的减少对案件审判的干涉，当然也不能脱离眼下的大环境和实际的情况，让邱忠浩从队伍建设，制度建设、严肃执法纪律以及人员调整来显示政法委的领导……

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